Gisement de fer Simandou Guinée, au sujet des 15 % : l’essentiel n’est pas forcément là où l’on pense

Dans les controverses autour du projet et du programme Simandou, le sujet lié au taux de participation de l’État guinéen semble être celui qui polarise le plus les attentions. C’est ainsi que la convention de base de la Compagnie des bauxites de Guinée (CBG), datant du 31 octobre 1963, est souvent citée comme un exemple de réussite. Cela pour la simple raison qu’avec la CBG, le taux de participation de l’État guinéen a été fixé à 49 %, tandis qu’avec le projet minier Simandou il est de 15 %, conformément aux exigences du Code minier adopté en 2011 et amendé en 2013.

C’est ainsi que certains présentent trivialement les 15 % de Simandou comme « un bradage ». Or, l’expérience historique de la CBG nous l’a déjà montré : lorsque l’État prend une part considérable sans capacité de financement solide, il se retrouve entraîné dans un cycle d’endettement long, coûteux et contraignant. Avec la CBG, l’État guinéen avait une participation importante (49 %), mais, durant 5 ans (1963 à 1968), il ne disposait pas des moyens de financer les infrastructures nécessaires au projet de Boké. Résultat : il a dû contracter, en 1968, de lourds emprunts auprès de la Société financière internationale (SFI), organisme de la Banque mondiale, simplement pour honorer ses engagements. Les crédits ont été répartis de la manière suivante : 65 millions de dollars américains pour la construction des infrastructures de l’Office d’aménagement de Boké (OFAB) et 9 millions pour les travaux d’extension. Ainsi, les infrastructures de Kamsar et de Sangarédi (rails, port minéralier, cités) ont été construites à crédit entre 1970 et 1973, et ce n’est qu’en 1992 – presque 25 ans plus tard – que l’État guinéen a enfin remboursé l’entièreté de ses dettes. Ce changement s’est matérialisé, en 1996, avec le remplacement de l’OFAB par l’Agence nationale d’Aménagement des infrastructures minières (ANAIM). Il est à préciser que plus de 60 ans après la signature de la sa convention de base, la CBG n’a procédé ni à la construction de la raffinerie d’alumine, ni à la fonderie d’aluminium. Ces projets étaient irréalistes dans le contexte de crise énergétique et infrastructurelle qui a toujours frappé la Guinée. La seule raffinerie d’alumine présente sur le territoire guinéen, à Kimbo (Fria), est un ancien fleuron de l’industrie française (groupe Pechiney) réalisé en 1957.

Tout cela pour expliquer que le taux de participation de 15 % peut sembler théoriquement limité, mais ce chiffre doit être analysé à l’aune de la capacité financière et budgétaire de l’État, ainsi que de la solidité des infrastructures et des institutions du pays. C’est le risque opérationnel que certains Guinéens, y compris des personnes expertes, semblent minorer : dans un contexte de déficit budgétaire, vouloir augmenter artificiellement la part de l’État dans un mégaprojet peut créer un passif financier durable, sans pour autant augmenter le contrôle réel de la Guinée sur l’ensemble du projet. Le rôle de l’État est avant tout de garantir cadre juridique et institutionnel. On peut effectivement déplorer l’opacité autour de la convention du projet Simandou, ce qui est contraire au Code minier (article 217-II) et aux exigences de l’Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE). Mais il faut tout de même expliquer aux populations qu’avec 15 %, il n’est nullement question de renoncer aux intérêts du pays, ni d’abandonner les recettes minières et fiscales. Ce qu’il faut éviter, ce sont des promesses historiques non tenables, la reproduction du syndrome hollandais : le piège qui accable les pays riches en ressources naturelles lorsque les revenus miniers et énergétiques mal maitrisés provoquent un océan de misère au lieu d’engager des transformations économiques et sociales viables. L’expérience que nous avons dans le secteur minier (à Boké, à Siguiri ou dans une quelconque localité minière de la Guinée) montre que lorsqu’un projet fonctionne dans un contexte institutionnel et juridique fragile ou dans un système énergétique déficient, le contenu local finit souvent par être dévoyé : emplois précaires pour les locaux, violation répétée du Code du travail, absence de montée en compétences réelles, déscolarisation massive dans les zones d’extraction etc. Ce qu’il faut rechercher, c’est l’acceptabilité sociale du projet à travers le consentement libre et éclairé des Guinéens. Ce qu’il faut faire, c’est orienter l’action publique là où elle peut générer le plus de valeur pour le pays et les populations : l’énergie, les infrastructures, le contenu local et la gouvernance.

La souveraineté ne se mesure pas à la taille de la participation d’un État à un mégaprojet, mais plutôt à sa capacité de le financer, de le gérer et d’en tirer des bénéfices durables pour l’ensemble des populations guinéennes, et plus particulièrement pour celles des zones impactées par l’extraction. Mieux vaut une participation réaliste, soutenable et profitable qu’un choix souverainiste où l’État détient des parts élevées qu’il ne peut pas supporter. Dans un mégaprojet minier, le plus important aussi se situe dans la qualité de la gouvernance des structures qui portent la participation de l’État. La transparence opérationnelle et l’efficacité de l’Agence nationale d’aménagement des infrastructures minières (ANAIM), de la Société guinéenne du patrimoine minier (SOGUIPAMI) et la traçabilité d’initiatives comme le Fonds de développement local (FODEL) ou le Fonds national de développement local (FNDL) sont, de fait, des variables beaucoup plus importantes pour la maximisation des bénéfices publics et l’acceptabilité sociale des projets extractifs. Une participation de 15 % bien négociée et adossée à une stratégie énergétique solide peut rapporter davantage qu’une participation de 49 % qui fait entrer l’État dans une spirale de dettes et de risques opérationnels. C’est pourquoi j’adhère à l’appellation « Programme Simandou », pour la simple raison qu’un programme regroupe un ensemble de projets, eux-mêmes composés d’activités et de tâches. Ainsi, il n’est nullement question pour la Guinée de s’enfermer dans la variable extraction du fer, mais le projet doit être intégré dans une logique de développement économique et sociale. C’est pour cela que la pédagogie auprès des populations est indispensable à la réussite du programme : il faut leur expliquer, dans les langues locales et dans un langage accessible, que leur adhésion ne dépend pas du niveau nominal de participation de l’État guinéen, mais d’une stratégie réaliste où celui-ci se positionne là où il est le plus efficace : dans la création des conditions de réussite du projet. Et cette condition première, c’est l’énergie.

Actuellement, l’énergie électrique disponible n’est pas en mesure de couvrir les besoins de la consommation domestique (la gestion des délestages a toujours été l’épineux problème des gouvernements successifs en Guinée). Il faut avant tout trouver solution à ce problème (sans énergie, pas d’industries lourdes ou légères). La Guinée est dotée d’un potentiel énergétique considérable, mais elle n’a pas encore de ressources énergétiques mobilisables à grande échelle : le passage du potentiel à la ressource suppose des investissements, des infrastructures et un cadre institutionnel et juridique permettant la production, le transport et la distribution de l’énergie au réseau. C’est dès maintenant qu’il faut réfléchir au mix énergétique de ce pays, en insérant de manière stratégique les énergies renouvelables (développement énergétique conciliable avec les défis climatiques planétaires). Le contenu local, par exemple, dont il est fait mention dans le Code minier, n’a de sens que si les entreprises minières évoluent dans un environnement économique bien structuré et techniquement viable. Sans socle viable, les meilleures idées de projets RSE du monde tourneront en stratégies de séduction ou en mesures symboliques et le développement durable tant prôné par les pouvoirs publics se limitera à de la communication performative. L’enjeu énergétique reste le cœur du dispositif en Guinée et plus singulièrement pour le programme Simandou. Pas pour minimiser les aspects liés au contenu local ou à la gouvernance, mais parce sans énergie mobilisable à grande échelle, ni l’aciérie, ni la raffinerie d’alumine, ni la fonderie d’aluminium, ni les petites unités industrielles, ni les retombées locales ne pourront réellement se matérialiser. Tout expert sérieux le sait : le contenu local s’appuie nécessairement sur un ensemble de chaînes de valeur industrielles… qui elles-mêmes reposent fondamentalement sur la disponibilité de la ressource énergétique. Et dans un contexte où l’État guinéen est déjà sous pression budgétaire, un taux de participation trop majoritaire pourrait davantage fragiliser sa capacité à financer précisément ces prérequis essentiels : énergie, infrastructures de soutien, régulation, contrôle environnemental, suivi RSE, etc. Il faut garder à l’esprit que l’État reste le propriétaire des gisements, il ne « brade » pas les ressources, mais il accorde des droits d’exploitation conformément au cadre juridique et institutionnel, en échange d’investissements, de taxes, de redevances, de dividendes et d’infrastructures.

Dramane Diawara

Spécialiste en gestion de projets, en politiques publiques et en géopolitique du climat et des ressources

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